Новая редакция Ст. 4 НК РФ
1. Правительство Российской Федерации, федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные осуществлять функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере налогов и сборов и в области таможенного дела, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, исполнительные органы местного самоуправления в предусмотренных законодательством о налогах и сборах случаях в пределах своей компетенции издают нормативные правовые акты, которые не могут изменять или дополнять законодательство о налогах и сборах, если иное не предусмотрено настоящей статьей.
2. Федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный по контролю и надзору в области налогов и сборов, его территориальные органы, а также подчиненные федеральному органу исполнительной власти, уполномоченному в области таможенного дела, таможенные органы Российской Федерации не имеют права издавать нормативные правовые акты по вопросам налогов, сборов, страховых взносов.
3. Правительство Российской Федерации вправе в 2020 году издавать нормативные правовые акты, предусматривающие в период с 1 января до 31 декабря 2020 года (включительно):
1) приостановление, отмену или перенос на более поздний срок мероприятий налогового контроля, в том числе проверок полноты исчисления и уплаты налогов в связи с совершением сделок между взаимозависимыми лицами, а также приостановление течения сроков, предусмотренных настоящим Кодексом, в том числе сроков назначения (проведения) проверок, на период приостановления или переноса указанных мероприятий налогового контроля;
2) продление установленных настоящим Кодексом сроков уплаты налогов (авансовых платежей по налогам), в том числе предусмотренных специальными налоговыми режимами, сборов, страховых взносов;
3) продление установленных законодательством субъектов Российской Федерации о налогах и сборах и нормативными правовыми актами муниципальных образований о местных налогах и сборах сроков уплаты авансовых платежей по транспортному налогу, налогу на имущество организаций и земельному налогу;
4) продление сроков представления в налоговые органы налоговых деклараций (расчетов), бухгалтерской (финансовой) отчетности и (или) иных документов (сведений);
5) продление сроков направления и исполнения требований об уплате налогов, сборов, страховых взносов, пеней, штрафов, процентов, а также сроков принятия решений о взыскании налогов, сборов, страховых взносов, пеней, штрафов, процентов;
6) дополнительные основания предоставления в 2020 году отсрочки (рассрочки) по уплате налогов, страховых взносов, пеней, штрафов, процентов, изменение порядка и условий ее предоставления;
7) основания и условия неприменения или особенности применения способов обеспечения исполнения обязанности по уплате налогов, сборов, страховых взносов;
8) основания и условия неприменения ответственности за непредставление (несвоевременное представление) в налоговые органы налоговых деклараций (расчетов), бухгалтерской (финансовой) отчетности и (или) иных документов (сведений).
4. Высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе в 2020 году издавать нормативные правовые акты, предусматривающие в период с 1 января до 31 декабря 2020 года (включительно) продление сроков уплаты налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, указанными в подпунктах 1 - 3 и 5 пункта 2 статьи 18 настоящего Кодекса, а также продление установленных законодательством субъектов Российской Федерации о налогах и сборах и нормативными правовыми актами муниципальных образований о местных налогах и сборах сроков уплаты региональных и местных налогов (авансовых платежей по налогам) и торгового сбора в случае, если указанные сроки не продлены в соответствии с пунктом 3 настоящей статьи либо если в соответствии с пунктом 3 настоящей статьи предусмотрены более ранние сроки их уплаты.
В случае, если в соответствии с настоящим пунктом сроки уплаты налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, региональных и местных налогов (авансовых платежей по налогам), торгового сбора продлеваются для отдельных категорий налогоплательщиков, при принятии указанных в настоящем пункте нормативных правовых актов и установлении критериев определения этих категорий налогоплательщиков учитываются следующие показатели: основные виды экономической деятельности, которые осуществляют налогоплательщики по состоянию на 1 марта 2020 года; данные, содержащиеся в реестрах, ведение которых осуществляет федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный по контролю и надзору в области налогов и сборов, в налоговой или бухгалтерской (финансовой) отчетности.
В случае определения указанных категорий на основе иных критериев уполномоченный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации формирует соответствующий перечень налогоплательщиков с указанием их идентификационных номеров, который направляется в налоговый орган по субъекту Российской Федерации в электронной форме.
5. Правоотношения, возникающие в период действия нормативных правовых актов, указанных в пунктах 3 и 4 настоящей статьи, регулируются законодательством о налогах и сборах с учетом особенностей, предусмотренных указанными нормативными правовыми актами.
Комментарий к Статье 4 НК РФ
Статья 4 НК РФ очерчивает уровень компетенции государственных органов, издающих законы о налогах и сборах в сфере таможенного дела. Кодекс говорит, что издаваемые ими нормативные акты не должны противоречить, изменять или дополнять существующее законодательство о налогах и сборах РФ.
Как известно из ст. 1 Кодекса, приоритетным документом, регулирующим отношения по установлению, введению и взиманию налогов и сборов, в соответствии с которым принимаются федеральные законы о налогах и сборах, является Налоговый кодекс РФ.
Однако понятно, что невозможно предусмотреть в одном документе все возможные ситуации, в том числе очень частные специальные вопросы, которые неизбежно будут возникать на практике. Поэтому ст. 4 настоящего Кодекса наделяет полномочиями определенные органы исполнительной власти издавать нормативные правовые акты по вопросам, связанным с налогообложением и со сборами. Опять же при условии, что такие акты не могут изменять или дополнять законодательство о налогах и сборах, руководствуясь при этом правилами, установленными настоящим Кодексом.
Такими органами в соответствии со ст. 4 настоящего Кодекса являются:
- федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные осуществлять функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере налогов и сборов и в сфере таможенного дела (министерства, федеральные службы);
- органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации (правительства, мэрии и т.п.);
- исполнительные органы местного самоуправления (администрации городов, поселков и т.п.).
Нормативные акты издаются указанными органами только в случаях, прямо предусмотренных законодательством о налогах и сборах. Таким образом, в Налоговом кодексе или федеральном законе, принятом в соответствии с ним, должно быть прямо предусмотрено право федерального органа исполнительной власти, уполномоченного осуществлять функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере налогов и сборов, разрешать и регулировать тот или иной вопрос, связанный с налогообложением, или издать соответствующий акт. Издание нормативных актов по собственной инициативе данными органами не допускается.
В соответствии с ч. 3 ст. 15 Конституции РФ законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.
Изданные до введения в действие части первой Кодекса нормативные правовые акты Президента РФ и Правительства РФ по вопросам, которые согласно части первой Кодекса могут регулироваться только федеральными законами, действуют впредь до введения в действие соответствующих федеральных законов.
Федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные осуществлять функции по контролю и надзору в области налогов и сборов и в области таможенного дела, и их территориальные органы не имеют права издавать нормативные правовые акты по вопросам налогов и сборов.
Федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным осуществлять функции по контролю и надзору в области налогов и сборов, является Федеральная налоговая служба - ФНС России. К ее территориальным органам относятся налоговые органы районов, городов и т.п.
Федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным осуществлять функции по контролю и надзору в области таможенного дела, является Федеральная таможенная служба - ФТС России. К ее территориальным органам относятся - таможенные посты, таможни и т.п.
Другой комментарий к Ст. 4 Налогового кодекса Российской Федерации
1. В соответствии с п. 1 ст. 4 Кодекса имеют право издавать нормативные правовые акты по вопросам, связанным с налогообложением и со сборами:
федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный осуществлять функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере налогов и сборов;
федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный осуществлять функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере таможенного дела;
органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
исполнительные органы местного самоуправления.
Указанные органы издают нормативные правовые акты по вопросам, связанным с налогообложением и со сборами, только в случаях, прямо предусмотренных законодательством о налогах и сборах. На это обращено внимание и в п. 7 Постановления Пленума ВАС России и Пленума ВС России от 11 июня 1999 г. N 41/9.
Нормативные правовые акты по вопросам, связанным с налогообложением и со сборами, издаются указанными органами в пределах их компетенции. Эти акты не могут изменять или дополнять законодательство о налогах и сборах.
Федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным осуществлять функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере налогов и сборов, в соответствии с п. 1 Положения о Министерстве финансов Российской Федерации, утв. Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 329 <*>, является Минфин России.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3258.
Федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным осуществлять функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере таможенного дела, согласно п. 1 Положения о Министерстве экономического развития и торговли Российской Федерации, утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 27 августа 2004 г. N 443 <*>, является Минэкономразвития России.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 2004. N 36. Ст. 3670.
Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. N 1009 утверждены Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации <*>, в соответствии с п. 1 которых нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти издаются на основе и во исполнение федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, а также по инициативе федеральных органов исполнительной власти в пределах их компетенции.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1997. N 33. Ст. 3895; N 50. Ст. 5689; 1998. N 47. Ст. 5771; 1999. N 8. Ст. 1026; 2002. N 40. Ст. 3929.
Согласно п. 12 Указа Президента РФ от 23 мая 1996 г. N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" (в ред. Указа Президента РФ от 16 мая 1997 г. N 490) <*> нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении 10 дней после дня их официального опубликования, если самими актами не установлен другой порядок вступления их в силу.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1996. N 22. Ст. 2663; 1997. N 20. Ст. 2242.
В соответствии с п. 9 Указа Президента РФ от 23 мая 1996 г. N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" (в ред. Указа Президента РФ от 13 августа 1998 г. N 963 <*>) нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти подлежат официальному опубликованию в "Российской газете" в течение 10 дней после дня их регистрации, а также в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти издательства "Юридическая литература" Администрации Президента РФ. Официальным также является указанный Бюллетень, распространяемый в машиночитаемом виде научно-техническим центром правовой информации "Система".
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1998. N 33. Ст. 3967.
На федеральном законодательном уровне порядок издания нормативных правовых актов регулируется: актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации - Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", муниципальных правовых актов - Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
2. Пунктом 2 ст. 4 Кодекса установлено, что федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные осуществлять функции по контролю и надзору в области налогов и сборов и в области таможенного дела, и их территориальные органы по вопросам налогов и сборов издавать нормативные правовые акты права не имеют.
Федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными осуществлять функции по контролю и надзору в области налогов и сборов и в области таможенного дела, являются ФНС России и ФТС России соответственно (см. комментарии к ст. 30 и 34 НК).
В пункте 12 Постановления Пленума ВС России от 20 января 2003 г. N 2 "О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации" <*> разъяснено, что под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом.
--------------------------------
<*> Российская газета. N 15. 2003. 25 января.
Как указал КС России в Определении от 5 ноября 2002 г. N 319-О <*>, положение ст. 4 Кодекса, рассматриваемое во взаимосвязи со ст. 137 и 138 НК РФ, не препятствует обжалованию в судебном порядке актов МНС России, если по своему содержанию они порождают право налоговых органов предъявлять требования к налогоплательщикам; при рассмотрении подобных дел суды не вправе ограничиваться формальным установлением того, кому адресован обжалуемый акт, а обязаны выяснить, затрагивает ли он права налогоплательщиков, соответствует ли актам законодательства о налогах и сборах, и должны в каждом конкретном случае реально обеспечивать эффективное восстановление нарушенных прав; иное означало бы необоснованный отказ в судебной защите, что противоречит ст. 46 Конституции РФ (см. комментарий к ст. 137 Кодекса).
--------------------------------
<*> Вестник КС РФ. 2003. N 2.
МНС России в письме от 12 апреля 2004 г. N САЭ-6-02/135@ <*> указало, что МНС России был разработан ряд методических рекомендаций по применению глав части второй Кодекса для обеспечения единообразного применения норм Кодекса и осуществления контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о налогах и сборах. Методические рекомендации, разработанные для обеспечения единой методологии порядка исчисления и уплаты налогов, не являются нормативными документами, обязательными для выполнения налогоплательщиками. В этой связи МНС России запретило налоговым органам при подготовке решений по итогам контрольной работы ссылаться на упомянутые методические рекомендации.
--------------------------------
<*> Налогообложение. 2004. N 4.